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【秦都检察】遵循检察规律 拓展公益诉讼范围

发布时间: 2020-11-03

 

 

近年来,随着我国经济体制改革的逐步深化,许多新情况新问题不断出现,尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体,或有主体无力起诉、起诉不力,致使案件得不到及时有效的司法干预。很显然,运用民行抗诉方式已不能解决这些问题了。本文就检察机关代表国家提起公益诉讼这一新型的监督方式作一些肤浅的探讨,进一步遵循检察规律,努力拓展公益讼诉范围。

一、行政公益诉讼的特点

(一)主动出击。相对于前有侦查机关,收案时主要证据已大致固定,后有审判机关,起诉后有待裁决的刑事检察案件,行政公益诉讼案件从工作领域、工作对象、工作方式的选择,到线索、取证、成案等各环节的把控,都有很大的自主权和主动性。这种工作方式利于形成更加广泛的辐射面和威慑力。

(二)领域广、门槛低。行政公益诉讼职能虽然没有刚性的强制措施,但工作领域却可涉及行政机关几十家、行政职权数千个、法律条文以万计。且行政公益诉讼相对来说成案门槛低—行政违法致公益受侵害或有侵害危险即可,纳入监督视野的行为相应会宽泛很多。通过对所涉领域行政权的监督,行政公益诉讼可以参与社会管理的很多方面,影响百姓生活的点点滴滴。

(三)在长效解决公益问题上具有独特价值。行政公益检察的工作程序一般是从“事”到“机关”,但重点在解决“事”即公益的修复和问题的解决。对于行政公益诉讼办案部门而言,督促行政机关把问题解决,就是最重要最核心的办案指标。如果行政机关态度积极、整改质量高,就不一定非要通过诉前建议或诉讼来体现监督成效,否则可能产生负面效果。在检察机关内部评价体系中,行政公益诉讼立案后如能通过约谈、协调或口头检察建议等书面检察建议以外的诉前程序实现公益修复和保护,也应作为完整案件来考虑和评价,努力让监督触角和监督效果向前延伸。即使通过诉前程序把问题解决了,也会一直盯着这个事,如果有严重反复的情况,可以不再发诉前建议而直接起诉。这种工作模式其实特别有利于问题的实质解决和防止反弹。

二、拓展公益诉讼范围应当坚持的原则

(一)合法性原则。根据民事诉讼法、行政诉讼法相关规定,公益诉讼的案件范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。201851日,英烈保护法正式实施,赋予检察机关可以对侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的职权,将公益诉讼范围从物质领域拓展到精神层面和意识形态领域,奠定了当前公益诉讼范围“4+1”的格局。十九届四中全会通过的《决定》全文两处提到公益诉讼,这为今后检察机关积极担当保护公益诉讼的职责、拓展公益诉讼案件的范围,提供了坚实的法律依据和政策依据。

(二)谦抑性原则。检察机关开展公益诉讼是党中央作出的重大决策部署和我国检察制度的重大创新。做好公益诉讼检察工作,特别是在拓展公益诉讼范围上,需要从理论上认识到,检察机关的法律监督是国家治理体系当中监督力量的一种,需要在考虑政治效果、法律效果和社会效果统一的前提下,理性、全面地思考和探讨公益诉讼的适当范围,找准保护公共利益和合理行使检察权的平衡点。

(三)积极性原则。检察机关是我国的法律监督机关,坚持以人民为中心是检察工作的灵魂和生命,公共利益也是人民的利益,检察机关要勇于担当公益保护的职责。对于法律实施过程中,由于缺少法律监督而导致公共利益受损的情况,检察机关要善于发现,坚持双赢多赢共赢的理念,充分发挥政治智慧和法律智慧,以人民为中心,保护好公共利益。

(四)稳妥性原则。根据当前的法律规定,检察公益诉讼的案件范围是“4+1”格局。把现有的案件范围内的案件抓好抓实,是当前的首要工作。在抓好这些案件的同时,对等外案件的司法实践探索要把握稳妥、慎重的原则。

三、对检察公益诉讼工作的几点建议

遵循检察规律,拓展公益诉讼范围,已成为各级检察机关迫在眉睫的大事。因此,从以下几个方面精准发力,才能达到事半功倍的效果。

(一)通过立法的方式,对公益诉讼制度进行科学的设计。首先,在立法上确立检察机关在公益诉讼中原告的地位,并要增强其权威性。检察机关起诉不是为了本单位的利益,而是为了维护国家利益、社会利益和不特定多数人利益;所以检察机关在行使这种权利的时候,本来就是一种维护公共利益的代表行为,也是一种十分神圣的行为。在笔者看来,在立法上明确规定检察机关的公益诉讼原告资格,是整个公益诉讼制度确立和完善的基本保证。其次,要对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定。(1)在实体法方面,应在有关民事、经济(商事)实体法、行政法中规定检察机关具有相应职权,如在民法总则部分,赋予检察机关对违反法律、法规规定,损害社会公共利益、破坏社会公德,扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权,为检察机关提起公益诉讼,代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础;在合同法中,规定检察机关对损害国家利益、社会公序良俗的合同可以申请法院宣告无效等等。(2)在程序法方面,可对现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民检察机关组织法》进行修改,明确赋予检察机关提起民事诉讼、行政诉讼的权力,并规定具体的条件、范围和程序,使检察机关真正做到严格依法提起公益诉讼。

(二)明确诉讼利益的归属。在我国当前立法没有明确规范利益归属问题的情况下,诉讼利益的归属有必要被明确。笔者认为,在检察机关对侵害国有财产、集体财产的案件中所获得的诉讼利益应由法院收归国有。理由如下:首先,依据《刑事诉讼法》七十七条的规定,被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼,可见检察院在提起附带民事诉讼的情况下,极其有可能是由于受侵害单位怠于提起诉讼(这里应该还有一个明确是否“怠于”的前置程序,在下文中会提到),因为受损害者的放弃诉求,自然也就不能享受权益。这也体现了权利与义务的对等原则。第二,依照现有的诉讼情况来看,很多这类型的附带民事诉讼后胜诉的都伴随着执行程序,受损害的单位连提起都不积极,又怎么能奢望其在更为艰难的执行程序中积极主张国家或集体的利益?所以采取由法院直接提交国库的做法更为妥当。比如在法定期限内,附带民事诉讼的被告未履行赔偿义务,法院可直接将本案移送执行,这样不仅更为简便有效,也很大程度上节约了司法资源。当然并不是每种情况下的这种类型的公益诉讼所获利益都归属国库,在这里也有例外情况。比如当企业已进入破产程序,诉讼所得的赔偿就可以算做破产财产予以分配。除了此类案件,其他的公益诉讼的案件(如环境污染、消费者损害等),首先也应将诉讼利益归属国家,再由相关部门对此进行再分配。如环境污染的案件,除了给受害者相应的赔偿款之外,可以用来做治理污染的专项基金等等,这还需要各部门出台一系类的规章、条例,并结合实际情况灵活处理。

(三)检察机关提起公益诉讼,需要动员尽可能多的国家和社会力量。目前,“公益诉讼的组织化程度很低、动员资源的能力低下。”一般来说,一项新的制度在实践摸索阶段,总会出现各种各样的问题。的确,检察机关提起公益诉讼,还面临诸多问题,比如级别管辖、诉讼时效、反诉、诉讼费用等等。要解决这些问题,需要理论界和司法实务界的法律人士的亲密合作。切实加强检察公益诉讼业务系统培训和相互交流,加大宣传公益诉讼工作力度,不断赢得党委支持和人民群众的理解拥护。

 

来源:秦都检察

 

 

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